Weltwirtschaft und Umweltschutz: zwei Themen, die man nicht sofort miteinander in Verbindung bringt. Und doch nimmt der Klimawandel eine immer stärkere Rolle in Handelsabkommen ein, hat Axel Berger in unserer Ringvorlesung gezeigt.
Unsere Bloggerin Josy kommentiert, warum die Anstrengungen der Staaten, den Klimawandel zu stoppen, viel zu lasch sind. Im Anschluss erklärt Herr Berger seine Forschung im Interview mit Blogger Julian.
Dr. Axel Berger arbeitet am Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE) als wissenschaftlicher Mitarbeiter im Forschungsprogramm „Transformation der Wirtschafts- und Sozialsysteme“.
Der Klimawandel wartet nicht
Von Josephine Kanefend
Paris 2015. 195 Staaten einigen sich erstmals auf ein weltweites Klimaschutzabkommen. Im November 2017 ratifiziert schließlich auch Syrien den Vertrag. Alle Staaten der Welt sind nun in einem Ziel vereinigt Das Ziel, die Erderwärmung auf deutlich unter zwei Grad zu begrenzen, um dem voranschreitendem Klimawandel Paroli zu bieten.
Das Pariser Übereinkommen zeigt, dass der Klimawandel in den meisten Köpfen der Weltgemeinschaft angekommen ist. Es ist richtig und wichtig, dass Staaten miteinander in den Dialog treten und sich gemeinsame Ziele setzen, um der Erderwärmung entgegen zu wirken. Besonders hinsichtlich internationaler Wirtschaftsbeziehungen ist es lobenswert, dass immer mehr Klauseln zum Schutz der Umwelt ihren Weg in diverse Handelsverträge finden. Denn wie auch Axel Berger anmerkte, werden Freihandel und Umweltschutz noch nicht allzu lang miteinander in Verbindung gebracht.
Die Integration von Umwelt- und Klimaaspekten in globale Handelsströme kann zum Beispiel Länder, die bisher kaum Klimapolitik betreiben, sensibilisieren. Im besten Fall erlassen sie neue nationale Gesetzte, die Umwelt und Klima schützen. Ein Beispiel: Damit ein Handelsvertrag zwischen den USA und Peru in Kraft treten konnte, musste der südamerikanische Staat ein Umweltministerium aufbauen.
Die gesteckten Ziele sind eine Illusion
Trotzdem bleibt das Pariser Ziel mit der derzeitigen Klimamoral eine Illusion. Um die Erderwärmung langfristig auf unter zwei Grad gegenüber vorindustriellen Werten zu begrenzen, müssten die globalen Treibhausgasemissionen bis 2050 um etwa 40 bis 70 Prozent reduziert werden. Dass dieses Ziel utopisch ist, dürfte im Hinblick auf die dafür notwendigen Maßnahmen klar sein. Zwar ist ein ehrgeiziges Klimaziel genau das, was wir brauchen. Nur muss man es ernst nehmen können. Und mit den bisher getroffenen, viel zu nachgiebigen Maßnahmen werden die Staaten nicht einmal das Zwei-Grad-Ziel einhalten können.
Die globale Wirtschaft spielt dabei eine essenzielle Rolle. Das enorme Wirtschaftswachstum seit der Industrialisierung und die damit einhergehende Globalisierung sind einige der Hauptursachen für den Klimawandel. Es ist also gar nicht so abwegig, Umweltschutz und Freihandel miteinander in Verbindung zu bringen. Im Gegenteil: Es sollte selbstverständlich sein, das Thema Umwelt in Freihandelsabkommen zu integrieren.
Seit den Neunzigern nähert man sich dieser Selbstverständlichkeit Stück für Stück. Mittlerweile gibt es über 300 unterschiedliche Umweltklauseln in den verschiedensten Freihandelsabkommen, erklärt Axel Berger. Er hat außerdem herausgefunden, dass sie immer diverser werden: Die Bandbreite reicht von Transparenzanforderungen an Umweltregularien bis hin zu Anmerkungen bezüglich des illegalen Tierhandels. Aber meist sind es eben nur Anmerkungen. Oder auch „Absichtserklärungen statt harter Regeln“, wie Berger auf die Frage der Verbindlichkeit der Klauseln bemerkte.
Das muss sich ändern. Die Wirtschaft sollte sich viel verantwortlicher für Umwelt- und Klimaschutz fühlen. Dazu muss aber auch die Politik andere Länder und Unternehmen zur Rechenschaft ziehen, wenn sie Regeln nicht einhalten. Das allerdings setzt voraus, dass aus den bisher unverbindlichen Floskeln in Freihandelsabkommen rechtsgültige Gesetze werden.
Um die schlimmsten Szenarien zu verhindern, müssen Staaten und Unternehmen schnell und effizient, aber vor allem gemeinsam handeln. Schon jetzt ist es äußert unwahrscheinlich, dass das Klimaziel eingehalten wird, und mit jeder Nachlässigkeit rückt es in noch weitere Ferne. Denn der Klimawandel wartet eben nicht, bis auch die letzten Köpfe unserer Gesellschaft ihn begriffen haben.
Im Great Barrier Reef bleichen die Korallen wegen des Klimawandels zuerst und sterben dann ab. © The Ocean Agency / XL Catlin Seaview Survey
„Auch Papiertiger können nutzlich sein!“
Von Julian Rodemann
Herr Berger, wie sind Sie dazu gekommen, sich mit dem Thema Umweltschutz und Freihandel zu beschäftigen? Sie haben es selbst im Vortrag gesagt: Die zwei Themenfelder sind nicht gerade direkt miteinander verwandt.
Berger: Ich beschäftige mich seit Längerem mit Investitions- und Handelsabkommen. Dabei fiel mir auf, dass in diesen Abkommen immer stärker Aspekte integriert werden, die nicht zur klassischen Handelspolitik gehören: Arbeitnehmerrechte zum Beispiel, aber eben auch der Umweltschutz. Das fanden meine Kolleginnen und ich am Deutschen Institut für Entwicklungspolitik (DIE) spannend. Wir haben uns gefragt: Wie passt das zusammen?
Wie kann man sich die Arbeit konkret vorstellen?
Berger: Gemeinsam mit Kollegen von der Kanadischen Universität Laval beschäftigen wir uns mit diversen Aspekten des Umweltschutzes in über 600 Freihandelsabkommen. Es geht uns darum, besser zu verstehen, welche Umweltregelungen in Freihandelsabkommen zu finden sind, wer diese Entwicklungen vorantreibt und welche Auswirkungen zu beobachten sind. Wir arbeiten viel mit Datensätzen. Das heißt: Wir kodieren Umweltabkommen und suchen darin nach Mustern. Auf www.TRENDanalytics.info haben wir die Ausbreitung und Diversität von Umweltklauseln in Freihandelsabkommen anschaulich visualisiert.
Das klingt sehr trocken.
Berger: Quantitative Analysen sind sehr wichtig, um Entwicklungen global und objektiv beurteilen zu können. Aber Ihnen sei versichert: Unsere Arbeit hat auch andere Aspekte, Feldstudien zum Beispiel.
Im Vortrag erwähnten Sie, dass Sie erst neulich in Vietnam waren…
Berger: Ja. Forschung hat gezeigt, dass Vietnam durch Freihandelsabkommen vor allem in den Industrien profitiert, in denen das Land aktuell komparative Kostenvorteile hat – also vor allem arbeitsintensiv hergestellte Produkte. In Vietnam sind das die Textil- und Elektronikindustrie Wir haben untersucht, ob Vietnam Handelsabkommen wie die transpazifische Partnerschaft oder das Freihandelsabkommen mit der EU nutzen kann, um nicht nur in arbeitsintensiven Industrien zu expandieren, sondern auch in Industriesegmenten, die Wertschöpfung ins Land holen. In der Forschung nennt man das Upgrading. Moderne Abkommen enthalten eine Vielzahl von Regelungen, zum Beispiel zum Schutz von Investoren, Transparenz von Staatsunternehmen, öffentlichem Beschaffungswesen, die zu einer Verbesserung des Wirtschaftssystems führen. Das gilt nicht nur für ausländische Unternehmen, sondern auch für nationale. Allerdings sind umfassende politische Maßnahmen nötig, damit die Wertschöpfungstiefe (Anm. d. Red.: Anteil der Wertschöpfung im Land an der gesamten Wertschöpfung) ausgebaut wird.
Welche Maßnahmen schlagen Sie vor?
Berger: Um den Druck zu wirtschaftlichen Reformen produktiv zu nutzen, den Abkommen wie die transpazifische Partnerschaft oder das Freihandelsabkommen mit der EU entfalten, müssen Länder wie Vietnam vor allem drei Dinge tun: Erstens, vor Beginn der Verhandlungen die strategischen Ziele identifizieren und dann in den Verhandlungen umsetzen. Idealerweise sollten Stakeholder aus Politik, Industrie und Zivilgesellschaft in diesen Prozess involviert werden. Oftmals passiert das aber nicht. Zweitens: Die Wettbewerbsfähigkeit des nationalen Unternehmenssektors stärken, damit der verbesserte Zugang zu den Märkten der Partnerländer besser genutzt werden kann und Kooperationen mit ausländischen Investoren etabliert werden können. Oftmals wissen aber die Unternehmen nicht, welche Regelungen in den komplexen Freihandelsabkommen enthalten sind. Hier haben neben der Regierung vor allem die Unternehmensverbände viel Arbeit zu leisten.
Und drittens…
Berger: …müssen die Regierungen die Politikinstrumente identifizieren, die auch nach der Unterzeichnung von Freihandelsabkommen erlaubt sind und diese umsetzen. Wie denken hier vor allem an Investitionen in Infrastruktur und das Bildungssystem. Da Freihandelsabkommen in eine breite Palette von nationalen Politikbereichen eingreifen, ist eine bessere Koordination zwischen verschiedenen Ministerien und Stakeholdern notwendig. Für diese Maßnahmen brauchen Länder eine gut entwickelte Bürokratie. In vielen Entwicklungsländern mangelt es aber gerade hieran. Das macht die Verhandlung und Umsetzung von umfassenden Freihandelsabkommen zu einer großen Herausforderung.
Sie sagen, dass Entwicklungsländer wenig Interesse an Umweltschutz in Handelsabkommen hätten, weil sie um ihre komparativen Kostenvorteile fürchten. Ganz ehrlich: Sind die Umweltklauseln nur Papiertiger?
Berger: Auch Papiertiger können nützlich sein! Wenn ein Entwicklungsland weiß, dass Umweltschutz bei den Verhandlungen über Handelsabkommen auf der Agenda steht, dann wird es sich auch damit beschäftigen. Es entsteht ein Dialog und die Bereitschaft, zusammen zu arbeiten – auch wenn die Regeln nur „soft“, also relativ unverbindlich sind. Es muss nicht besser sein, wenn zum Beispiel die USA auf sehr strenge, sehr verbindliche Umweltregeln in ihren Abkommen beharren, die dann nur in sehr wenigen Ländern akzeptiert werden. Wenn Verhandler einen langen Atem haben und das Abkommen als Basis für weitere Regeln nutzen, dann kann auch ein Papiertiger effektiv sein.
Vielen Dank für das Gespräch, Herr Dr. Berger.
Josy: Ich denke, dass das Thema „Globaler Handel“ eine sehr wichtige Rolle im heutigen Weltgeschehen und im Leben jedes Einzelnen spielt. Viele Menschen wissen aber gar nicht, was Globaler Handel im Detail eigentlich bedeutet und was dieser für Auswirkungen auf ihr Leben und die Gesellschaft, in der sie leben, hat. Außerdem sind Globaler Handel und Globalisierung kontrovers diskutierte Themen, die bestimmt auch in der Ringvorlesung zu einigen Meinungsverschiedenheiten führen werden. Ich finde es wichtig, den unterschiedlichsten Meinungen und Positionen Raum zu geben und einen Rahmen zu schaffen, in dem sachlich darüber diskutiert werden kann, wo vor allem aber auch zugehört wird, um zu verstehen, wie andere Menschen über diese Themen denken. Um diese Erfahrungen zu teilen und der Öffentlichkeit zugänglich zu machen, möchte ich gerne über einige der Vorlesungen bloggen. Außerdem erhoffe ich mir, dadurch noch mehr Menschen für derartige Themen zu sensibilisieren und sie zu animieren, das vielfältige Uniangebot zu nutzen.
Julian: Ich studiere VWL an der Uni Köln mit Schwerpunkt Statistik. Ich liebe zwar Zahlen, weiß aber, dass sie nie die ganze Geschichte erzählen. Deshalb wünsche ich mir, dass VWL-Studenten nicht nur rechnen, sondern auch lesen: Texte über wirtschaftspolitische Ideen genauso wie über die Geschichte ihres Fachs.
